开伟观察
2023/03/11 07:46
据刚刚两会披露的消息，国务院已提请审议国务院机构改革方案的议案，拟组建国家金融监督管理总局。其职能统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为，作为国务院直属机构。
应该说，这个金融监管体制改革方案若能获得全国人大审议通过，则表明中国金融监管体制又将迎来重大变革和历史性转折；且这次金融监管体制改革力度之大、涉及范围之广和程度之深，都将是空前的；尤其，这样的改革不仅切合我国当下金融监管实际，对推动我国金融监管事业进步将起到重要作用；而且，更符合全社会对我国金融监管的期待，是我国金融监管体制改革的又一次大胆创新和勇敢探索。因为此次金融监管改革涉及的内容以及履行的职能，都将是对原有监管体系的质的突破和监管量的增长，将为确保我国金融市场秩序稳定以及金融业健康可持续发展提供坚强的体制保障。
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为何国务院此次要对我国金融监管体制进行改革？从当前我国金融业运行现实以及金融监管机制的适应性等方面来看，需要及时对金融监管体制进行改革。一方面，现有金融监管体制难以适应金融业不断发展的需要。众所周知，之前我国金融监管体制改革经历几个阶段:即计划经济下的混业监管（人民银行“大一统”时期）、市场经济逐步活跃后的分业监管（“一行三会”时期）、市场经济进一步发展下重回混业监管（金融委成立、“一行两会”时期），目前运行的“一委一行两会”金融监管体制依然存在不少问题，就是各机构都有一定的监管职能，使得监管职能分散、力量分散、监管标准不统一、处罚裁量有差异；尤其地方政府也存在一块金融监管职能，形成了中央与地方政府的“条块”割据状态，也形成了中央金融监管机构与地方金融监管机构之间的矛盾。显然，金融监管体制改革不可能一劳永逸，永远是进行式，也没有最好的金融监管体制，只有通过改革寻找最适合中国金融业发展需要的监管体制。这表明，对目前金融监管体制进行改革以适应我国金融业发展需要，确实已成当务之急。另一方面，新的经济金融形势需要更加夯实金融监管体制，以防化重大系统性金融风险的发生。2023年政府工作报告指出，“有效防范化解重大经济金融风险”，强调“防止形成区域性、系统性金融风险”，这需要建立与中央政府报告提出风险防化目标相一致的高效有力、灵活机动的金融监管体制，因而对当前金融监管体系进行重构，整合各类监管机构功能，实现“贯通式”、“一站式”和“一条龙”的金融监管迫在眉睫。尤其，在金融业综合经营趋势日渐清晰、金融市场的不断扩大和金融产品的不断创新、金融业开放不断深化的背景下，监管难度也在逐渐增大，需及时深化金融监管体制改革、构建现代金融监管框架；尤其需更好地整合金融监管资源，提高监管的效率和协调性，防范金融风险，增强监管的可持续性。再一方面，提高我国金融监管法治化水平也需要不断推进金融监管体制的改革。因为即将组建的国家金融监管总局能及时依法查处违法违规金融行为，加强金融消费者权益保护，以及加强监管的穿透式、持续性和功能性，将会更好地维护金融市场的公平和透明。显然，组建国家金融监管总局是一个重要的措施，将成为我国金融业发展的重要使命，也是一个需要不断“攻坚克难”的永恒主题。
那么，此次金融监管体制改革到底有何重大现实意义，又将会发挥哪些重要作用？从当前我国金融监管实际以及金融业运行现状看，将发挥五方面重要作用：
首先，有利推进我国金融监管的“高度集权”，确保监管政令统一和畅通，让所有金融监管领域都处在严厉监管之下，从根本上消除金融监管盲区。从国务院提请的方案看，推进我国金融监管体制改革决心大，排除方方面面的阻力，将各监管部门之间监管权力进行有效整合，比如由新组建国家金融监督管理总局统一负责除证券业之外的金融业监管，将中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，中国证券监督管理委员会的投资者保护职责划入国家金融监督管理总局，使各金融监管机构之间的监管权力能名正言顺地达到“一切权力归农会”的监管意境，消除监管权力之争，能做到政令畅通和令行禁止，更能做到消除监管空白，减少监管套利行为，实现金融监管的集权化、便利化和高效化。
其次，金融监管权力的集中，可消除之前各监管部门之间存在的重复监管和交叉监管现象，使监管相互推诿、相互扯皮的现象不再发生。应该说，此次金融监管体制改革拟整合所有监管部门的监管权力，将央行以及证监会相关金融监管权力统一归并到新组建的国家金融监督管理总局；目前虽然金融监管体制改革的细则尚未出台，但全国各省（市）地方政府之前履行的金融属地监管权力也有可能划归即将组建的国家金融监督管理总局，这样可实现全国范围内金融监管权力的总汇集，实现全国金融监管“一盘棋”。若能如此，则之前各金融监管机构、中央政府金融监管部门与地方政府金融监管机构之间存在的重复监管和交叉监管现象可销声匿迹；尤其是监管中相互推诿和相互扯皮现象的监管低效能问题将永远被扫进历史的“垃圾筒”，中国金融监管的全新面貌将展现给中国民众乃至全世界，这应该是中国金融发展和经济社会进步的福音。
再次，金融监管权力集中，对整合国家金融监管资源、建立“全能式”金融监管覆盖体系、提高对所有违法违规金融行为的打击能力、净化我国金融业运行环境将起到有效作用。之前，由于监管权力分散，也不可避免地导致监管资源和监管力量分散；且各金融监管机构都有自己部门的监管规则，分散凌乱，使得监管裁量标准不统一、宽严不一，对违法违规金融行为打击力度也不一样，使得金融监管的权威性和威慑力也被打了折扣。最为突出的是，由于监管力量分散，也使得各金融监管机构监管能力不足，出现监管脆弱的地方不少，监管灵敏高不高，“马后炮”监管现象时常发生，对扰乱金融市场秩序的违法犯罪行为难以及时发现、及时查处和有力打击；尤其难以形成源头监管，守好监管“总闸门”，也很难在监管上做到未雨绸缪和防微杜渐。还有地方政府履行的属地金融监管职责，由于千丝万缕的关系，在监管上受到的制肘较多，难以对各类违法金融行为进行及时有效的查处，或打马虎眼地“睁一只眼闭一只眼”，“高高拿起轻轻放下”，成了引发金融风险的重要源头，比如由地方政府金融监管部门监管的典当行、小贷公司、融资担保公司、融资租赁公司等类金融机构，不少实际沦落为非法高贷公司，严重影响社会金融稳定，酿造了不少影响社会稳定的案件。而即将组建的国家金融监督管理总局，可以弥补上述监管短板，将监管资源和监管力量进行有效整合，实现监管权力的集中，将监管“一竿子插到底”，避免监管走形变样，能极大地消除监管“人情色彩”，提高金融监管的严肃性、灵敏性、系统性和有力性，实现对金融市场秩序全能式监管，提高对违法金融犯罪活动的最大打击能力，使我国金融市场秩序迎来一个历史的转折。
第四，实现由过去“多个婆婆”监管向“一婆婆”监管转化，将极大地提高监管政策传导效率，有效降低监管成本，更可减少被监管机构的负担和压力。之前监管机制由于各部门都有一定的职能，且各自都强调自身的监管重要性，在监管上协调性差，没有形成监管信息资源共享，一家被监管机构同一项监管内容比如消费者权益要面临两家以上监管机构的监管，一家被监管要同时给几家监管机构报送数据报表，这不仅降低了监管政策传导效率、增加了监管环节和监管工作量，也加大了监管成本，更加大了被监管单位的工作压力，导致被监管机构疲于应付的监管检查经常发生，让不少被监管机构怨声载道，敢怒不敢言，对监管体制颇多诟病。新组建的国家金融监管总局可上下自成系统，尤其可将监管触角直接延伸到我国最基层的金融组织，使监管达到“长驱直入”和“无盲区无死角”的境地，可极大地提高监管执行力度，消除被监管单位负担，培育监管单位与被监管单位良性互动、友好协作的监管氛围，增强被监管机构的自律意识，营造出我国金融业良好运行的安全环境。
最后，可在更大范围、更深程度上缠清央行、银保监会和证监会之间的关系，使各机构都能按照政府确定的职能履行好各自的工作职责，为我国经济复苏和社会进步营造有利金融氛围。新成立的国家金融监管总局，将央行、证监会的相应金融监管职能并入其中，既让监管功能得到空前的整合，使监管部门的职能增大，监管责任性增强，为更好地履行好监管职责提供保障。同时，央行、证监会将相应监管职能划归国家金融监管总局，也可从根本上消除原来相互之间存在的监管矛盾，可使央行专注宏观货币政策的制订和操作，为国家经济复苏提供更加精准有力的货币政策支撑；同时，证监会也可专注资本市场监管，将资本市场各项基础性制度不断推行完善，为企业上市和投资者投资营造健康安全的资本市场，使中国资本市场能真正成为社会财富增值的投资场所。当然，最为最重的是，将央行、证监会有关金融消费者权益整合到一起， 可进一步保障金融消费者的合法权益，充分体现金融监管改革的民心情怀，让普通金融的阳光能照耀每位中国公民。
此次金融监管体制改革，正如央行行长易纲日前所说，“总的方案是要使得我国的金融体制更加完善、管理的效率能够进一步的提高，而且能够更安全，也更强调高水平的对外开放。”相信此次金融监管体制改革一定能达到预定的目标，将载入中国金融发展的史册，将使中国金融业发展迎来新的曙光，一个开放有序、不断改革发展的中国金融业将呈现在14亿中国民众面前，中国经济复苏和民族伟大复兴有望！
作者莫开伟系中国知名财经作家 中国地方金融研究院研究员
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