专家解读《关于加强低收入人口动态监测做好分层分类社会救助工作的意见》
近日，国务院办公厅转发民政部等单位《关于加强低收入人口动态监测做好分层分类社会救助工作的意见》（以下简称《意见》），部署进一步加强低收入人口动态监测，健全完善分层分类社会救助体系。为了进一步加深对《意见》的理解，本报特邀请专家进行解读。
进一步完善我国分层分类
社会救助制度体系的重要举措
《意见》的出台标志着我国分层分类社会救助制度体系建设进一步成熟，是我国分层分类社会救助制度建设中的又一标志性发展。
改革开放以来，我国逐渐建立和完善了最低生活保障、特困供养、住房救助、医疗救助、教育救助、就业救助、自然灾害救助、临时救助制度。2014年国务院发布《社会救助暂行办法》，形成了统一的社会救助制度体系。在过去几十年中，社会救助制度在保障困难家庭基本生活、兜底脱贫攻坚和全面建成小康社会中发挥了重要作用。但是，社会救助制度覆盖面小和救助内容不够精准等方面的问题逐渐显现，需要进一步加强和优化社会救助制度体系。中共中央办公厅、国务院办公厅在2020年印发《关于改革完善社会救助制度的意见》，提出进一步改革我国社会救助制度和健全分层分类、城乡统筹社会救助制度的指导性意见。这次国务院办公厅转发《意见》，就是在系统总结近年来各地各部门在健全分层分类社会救助制度实践探索的基础上提出的全国性政策框架。
一是高度强调了要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神，落实党中央、国务院关于改革完善社会救助制度的相关要求和部署，实现救助资源统筹衔接、救助信息聚合共享、救助效率有效提升，让改革发展成果更多更公平惠及困难群众，切实兜住兜准兜好基本民生底线的总体要求。
二是提出了合理确定低收入人口范围的指导意见。将社会救助对象从低保对象扩大到低收入人口后，首先要明确界定“低收入人口”的范围。《意见》从类别和标准两个方面界定了“低收入人口”。明确规定低收入人口包括最低生活保障对象、特困人员、防止返贫监测对象、最低生活保障边缘家庭成员、刚性支出困难家庭成员，以及其他困难人员。同时规定了低保、特困和低保边缘家庭的收入和财产标准，以及刚性支出家庭的认定标准，从而使对象界定更加清晰、更加规范。
三是从四个方面提出加强低收入人口动态监测的具体要求。首先，完善低收入人口动态监测信息平台，既依托已有的信息平台，又打通各个部门平台的信息渠道，实现多部门之间的信息共享，从而形成严密的信息网络，以避免救助遗漏或重复救助。其次，完善低收入人口数据库，切实做好信息采集、核查、保存、共享与使用等重要环节的工作。再次，提出加强动态监测的要求，针对个人和家庭经济状况不断变化的情况，采取线上线下相结合、各个部门信息相结合、申请发现和主动发现相结合的动态监测措施。最后，针对各种复杂情况，提出分类处置预警信息的要求，确保困难群众的实际困难得到有效解决和社会救助制度有效有序运行。
四是分门别类对做好分层分类社会救助工作提出具体要求。在“扎实做好基本生活救助”部分，重点强调对低保边缘家庭中的重度残疾人、重病患者等特殊困难人员，可单独纳入最低生活保障范围；对参照“单人户”纳入低保的成年无业重度残疾人等其他特殊困难人员，给予相应的基本生活救助。在“完善专项社会救助”部分，推出一系列新政策，主要是将专项救助对象范围扩大到全体低收入人口，并且根据实际情况对不同对象享受待遇的水平作出细分，体现了“分层分类”的原则。在“加强急难社会救助”部分，强调取消户籍地、居住地申请限制，并且规定先行救助原则，从而进一步增强“救急难”功能，便于其及时有效化解困难群众急难愁盼问题。在“积极发展服务类社会救助”部分，重点强调对低收入人口中生活不能自理的老年人、未成年人、残疾人等提供必要的访视、照料服务，以及积极开展社会工作服务。在“做好其他救助帮扶”部分，鼓励各地采取取暖补贴、殡葬费用减免等救助帮扶，鼓励有条件的地方将原来仅限于低保对象和特困人员的困难残疾人生活补贴、残疾儿童康复救助、困难重度残疾人家庭无障碍改造等帮扶措施延伸至低保边缘家庭成员等，从而进一步扩大社会救助内容和对象人群。在“鼓励开展慈善帮扶”部分，再次强调促进社会力量参与社会救助，面向低收入人口开展慈善帮扶活动，并重点强调建立政府救助与慈善帮扶衔接机制。这对于优化社会救助资源供给，提高社会救助资源使用效益具有重要意义。
五是从三个方面提出了强化组织实施的具体要求。一方面强调加强组织领导，强化党委领导、政府负责、民政牵头、部门协同、社会参与的工作机制，要求各级党委、政府细化行动体系，包括细化困难人员的认定办法、程序和救助帮扶标准、措施等，以及推进分层分类社会救助制度运行和发展的具体措施。另一方面强调落实部门责任。我国社会救助是多部门分头负责的制度和行动体系，各个部门有效的分工合作是维持社会救助制度正常运行并取得理想社会效益的重要基础。再一方面强调强化监督检查，明确既要加强社会救助资金使用监管，又要建立容错纠错机制，激励基层干部担当作为，从而使社会救助管理更加贴近实际、更加规范、更加有效。
总之，《意见》的发布为改革完善分层分类社会救助制度提供了一个较为完整的制度框架，将引导各级政府结合本地实际，细化具体规范，切实兜牢基本民生底线。（关信平 南开大学社会建设与管理研究院教授、中国社会保障学会副会长）
《意见》的五个关键环节
数据共享与共用
《意见》提出，要逐步完善低收入人口动态监测信息平台，完善数据录入、数据共享、监测预警、数字监督、转办推送等基本功能。其中，最关键的环节是政府各部门之间的数据共享。可以说，如果没有数据共享，很难实现对低收入人口动态监测。目前各地以社会救助业务系统、经济状况核对系统、社会救助监管系统等为基础建立的监测预警系统在数据共享方面已相对完善，但仍然存在衔接不够顺畅、不够及时等问题，需要进一步推进信息共享、破除信息壁垒。
数据共享的前提是共用，共用可以协同增效。《意见》提出，民政部门要通过低收入人口动态监测信息平台为教育、人力资源社会保障、住房城乡建设等单位开展救助帮扶提供信息查询、需求推送等服务支持。我国社会救助是一个包含住房救助、教育救助、医疗救助、就业救助和灾害救助等在内的体系。由于申请社会救助需要进行家庭经济状况调查，而教育、住建、人社等部门并没有相应的信息平台，都需要民政部门提供支持才能准确地识别救助对象。因此，各部门在数据共享、共用的过程中及时将救助帮扶信息反馈给民政部门，形成“一户（人）一条救助链”，有利于避免救助遗漏或重复救助。
科学设置预警指标
《意见》提出，要深化拓展监测平台的应用功能，科学设置预警指标，为快速预警、精准救助、综合帮扶提供支撑。社会救助监测信息平台的功能既包括监测，也包括预警。监测是手段，预警是目的。低收入人口动态监测主要目标是及时发现困难风险，并提前预警介入。动态监测平台要实现预警功能的关键在于科学设置预警指标。目前各地监测平台实现预警的典型做法是跟踪医疗支出。例如，浙江省杭州市富阳区居民如果医疗自付费用超3万元，与社会救助监测平台低收入人口信息比对后，就会自动预警，将有关信息推送给基层排查。一些地方通过跟踪家庭用电、用水等数据能够较为准确、迅速地发现潜在的社会救助对象。但是，困难风险并不仅仅表现为收入和支出，对突发性的灾难性事件的监测更加重要。因此，社会救助预警指标设计应纳入更多非收入性指标（例如死亡、残疾、服刑、失业、离婚、交通事故等），并综合计算其贫困风险之后再推送给基层排查。
低收入人口数据采集
监测平台的另一个数据来源是采集低收入人口的相关数据。由于涉及隐私权保护，如果低收入人口不申请救助，那么就无法采集这些家庭的数据，从而降低社会救助监测预警机制的对象覆盖率。如何提高低收入人口申请救助的积极性，不仅关系到低收入人口数据采集和数据库的完善，也关系到完善分层分类的社会救助体系。《意见》提出，要通过申请人自主申报、入户走访、数据比对等方式，采集辖区内低收入人口相关数据信息。从目前的情况来看，要重点做好两个方面的工作。一是要加大宣传，让更多的低收入人口了解政策，鼓励他们积极申报相关救助。二是优化申请流程，通过设置服务窗口，开发手机端救助服务小程序等方式，方便困难群众自主申报。
动态监测与主动发现
《意见》提出，要充分发挥“大数据比对＋铁脚板摸排”作用，线上线下相结合，及时、主动发现需要救助的困难群众。通过大数据比对发现救助对象是监测平台的核心功能之一，但传统“铁脚板摸排”仍然是发现救助对象的重要方式。《意见》提出，要依托基层力量，组织动员社会救助协理员、社会工作者等经常性走访困难群众，发现救助对象。实际上，线下主动发现的方式还有很多。如一些地方依托村民小组和楼院网格，将村委会（社区）干部、小组长、网格员、楼栋长、社会工作者、社区志愿者、村（居）民代表、热心公益的老党员、离退休干部确定为联络员，鼓励他们协助开展困难群众发现、排查、信息报送等工作。一些地方设立了“家庭救助顾问”，为困难群众寻求救助提供便利和指导，也在工作中寻找潜在的救助对象。一些地方建立了乡镇（街道）干部包村（社区）、村委（社区）干部包户走访联系制度，通过干部定期走访和巡查了解困难群众生活和经济状况，发现需要给予救助的及时上报信息并纳入预警。一些居民在遇到困难时（例如重病或重大事故）会拨打求助热线，相关部门在跟进热线电话过程中发现潜在的社会救助对象。
分类处置预警信息与分层分类救助
《意见》提出，要根据困难类型和救助需求，将信息分类推送至相关社会救助管理部门处理。实际上，分类处置预警信息就是根据预警对象救助需求进行分类救助。一般说来，对于符合救助条件的对象要按程序纳入低保、特困供养或专项救助。对急难型救助对象，要先行给予临时救助。对不符合条件的对象，要书面告知理由。对民政救助帮扶政策范围之外的困难问题，也可通过转介方式交由相关部门或公益慈善组织帮助解决。
一些地方在构建智慧救助系统的基础上开发了政策研判功能模块，可以从救助中心后台汇集的民政、教育、人社、医保、卫健、住建、残联等相关部门的救助政策中，通过救助业务查询与统计分析等功能，找到困难群众可能获得的救助政策，并自动匹配。智慧救助平台不仅可以办理相关救助业务，而且会收到提示信息，提醒基层工作人员对疑似符合政策的人员及时核实情况，防止社会救助的“错、漏、重”。在这一过程中，不仅实现了监测预警，也实现了对各类社会救助对象需求的分类处置。但是，大数据平台并非万能。如果遇到复杂的困难情形，仍然需要启动困难群众基本生活保障工作有关机制，通过“一事一议”方式集体研究处理。（姚建平 华北电力大学人文与社会科学学院教授)
来源：《中国社会报》
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