红星新闻
2024/03/09 19:12
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▲昆明海埂大坝的红嘴鸥。 红星新闻记者 刘木木 摄
红星新闻记者丨刘木木 发自云南昆明
编辑丨张寻 责编丨李彬彬
在温暖气候的包裹下，位于昆明滇池北尾的海埂大坝人头攒动。成千上万只红嘴鸥，组成千变万化的阵形，在游客的头顶飞掠。它们会在空中划出一道美妙弧线，向举着鸥粮的游客飞速前进。眼看就要撞到游客身上，它们又轻巧地抬升躯体，并准确无误地叼走夹在他们指尖的食物。
当下，部分红嘴鸥头部羽毛的颜色已经由白转黑，这说明它们已完成“换羽”，即将返回繁衍地西伯利亚。红嘴鸥在昆明过冬的历史可追溯至1985年，因它们的到来，这座城市被赋予了另一层活力。为保护这些精灵，去年11月1日起，《昆明市文明观赏红嘴鸥规定》（以下简称《规定》）正式实施。
这一《规定》是全国第二例保护单一野生物种的“小切口”地方法，而首例此类地方法，是由江苏省南京市、镇江市和安徽省马鞍山市协同制定，于2022年10月24日国际淡水海豚日正式实施的《关于加强长江江豚保护的决定》。
“微笑天使”长江江豚是长江特有的古老物种，属于国家一级保护动物，红嘴鸥则是“三有”保护动物。在保护级别上，红嘴鸥无法与江豚相提并论。那么，《规定》是在何种背景下出台的？其价值何在？第一个观鸟季行将结束，《规定》执行情况如何？对此，红星新闻记者展开实地观察。
相处40年：
不文明行为频现促进昆明地方立法
成千上万只红嘴鸥如一团云朵腾起，又如一片白云落下。
这个过程中，它们会掀起一阵风，翅膀扑棱的声音近在咫尺。大胆的游客同它们嘴对嘴喂食，胆小的游客则表现得既紧张又兴奋。对许多外地游客而言，抓拍到一张红嘴鸥恰好叼食其指尖、唇上食物的照片，不枉一趟圆满的昆明冬季之旅。
每年11月至次年3月，这样的场景会在昆明的海埂大坝、翠湖、大观楼公园等滇池水域不断上演。访客感慨人鸥亲密无间，而在短视频平台上，这些画面也能轻而易举地收获流量。
这些红嘴鸥来自遥远的西伯利亚，首次抵达昆明的时间，可追溯至1985年。滇池周边广袤的湿地，帮助它们躲避了天敌，在昆明冬季的温暖气候中，它们完成“换羽”。对这群远道而来的客人，昆明人热情保护，而近年，人鸥互动场景，已被昆明官方用以阐释“人与自然和谐共生”。
▲每年11月至次年3月，滇池水域都会上演观鸥盛景。 红星新闻记者 刘木木 摄
实际上，昆明对红嘴鸥习性的把握和理解，经历了漫长、渐进的过程。昆明市濒危动植物收容拯救中心副主任曾成介绍，红嘴鸥是群居鸟类，中心工作人员观察发现，市民或游客抓捕红嘴鸥喂食，虽是出于喜爱的心理，但红嘴鸥会表现出一种应激状态，“它的同伴会在半空中嘶鸣、回旋，不肯离去。”
红嘴鸥是一种本性脆弱的鸟。早年，意外受伤的红嘴鸥都会送到昆明市濒危动植物收容拯救中心来。“与兽类不一样，它们体型小，如果折断了翅膀，基本不能做开创性缝针治疗，很快就死掉了。”曾成说。
据昆明市林业和草原局（以下简称昆明市林草局）相关负责人介绍，红嘴鸥飞临昆明近40年期间，昆明各级部门采取了许多措施加以保护，如申请专项红嘴鸥保护经费、建立义务监督员队伍、开展红嘴鸥保护宣传、执法、巡逻、投喂及鸥粮销售管理工作，“保护红嘴鸥，我们取得了一些成效，也积累了一些经验，但游客观赏红嘴鸥的不文明、不和谐行为时有发生。”
昆明市林草局野保和湿地管理处处长景良英告诉红星新闻记者，2022年在环西桥，有游客给海鸥喂油渣，同时一些“网红”为了直播效果，在海埂大坝创造出五花八门的“花式投喂”，抓海鸥摆拍的不文明观鸥行为屡禁不止。
这些“不文明行为”经网络扩大，被网信管理部门预警，最终促使昆明市决定出台地方法，以期将这些行为“制止掉”。
在这种背景下，《规定》出台了。
地方立法：
“小快灵”精准法规“务实管用”
《规定》经昆明市十五届人大常委会第十三次会议通过，报经云南省十四届人大常委会第五次会议批准，于2023年11月1日正式实施。
李春光是该《规定》立法议案的领衔代表，他是云南凌云律师事务所的律师，也是连续三届昆明市人大代表。早在十年前，李春光就提交议案，建议制定《昆明市红嘴鸥保护条例》，希望能从源头加强管理、科学施策，将红嘴鸥保护纳入法治轨道。
“既然红嘴鸥已成为昆明市民生活及城市风景的一部分，昆明作为省会城市，就应当对它们进行立法保护。”李春光回忆称，当时的情况是，红嘴鸥连续来昆明多年，民众虽然喜爱这个物种，但对它们的了解依旧较少，“合理、科学地保护，成了迫切的问题。”
解决这个问题的抓手，就是有规可依。据曾成介绍，长期“打交道”下来，昆明人对红嘴鸥的保护形成共识，但一直没能上升到政策层面。可李春光的建议在审议时出现了分歧，主要的反对意见是“红嘴鸥以后还会不会来”。李春光的立法议案，当年没能在大会通过。
2022年，李春光再次提出了立法保护红嘴鸥议案，仍遭到反对，“理由很多，其中一个是红嘴鸥是普通物种，并非珍稀、濒危动物，不但来昆明，也去别的地方。”李春光不认可这一反对意见，“红嘴鸥虽然不属于珍稀、濒危野生动物，但作为有生态、科学、社会价值的‘三有动物’，它们仍属于《野生动物保护法》的保护对象。”
▲红嘴鸥。 红星新闻记者 刘木木 摄
2021年10月，《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（COP15）第一阶段会议在昆明举行，生物多样性概念深入人心。李春光认为，这时如果昆明能为了保护一种候鸟进行立法，其法治效果、社会效果可期。但由于当时仍然存在意见分歧，他的议案，大会通过后依旧停留在“继续调研”层面。
红星新闻记者从熟悉立法过程的官方人士处了解到，频发的不文明观鸥行为出现后，昆明最初的设想是“建立保护区”及出台“保护规定”，但红嘴鸥生活的地方人流密集，多为昆明的城市景观地段，且一般的“规定”条文繁琐，最终昆明各界形成统一意见，即制定一部“小快灵”地方法。
最终通过的《规定》只有7条，多项内容与李春光领衔起草的建议稿相近。《规定》通过前，昆明市公安局、教体局、水务局、市场监管局等多个单位，派代表在昆明市林草局参加了听证。景良英是听证会的决策发言人。
红星新闻记者注意到，近年来，我国多地人大均探索“小快灵”的立法方式，它们管的都是地方的“小事”，这为昆明的《规定》出台提供了借鉴。李春光介绍，传统的立法动辄好几章、数十条内容，而“小快灵”立法中的“小”，往往就只有几条；“快”则是立法过程毫不繁琐，程序简单；“灵”则表明务实管用。
一种两难：
人鸥互动成风景线，投喂影响其野性？
《规定》从前期调研、立项、起草到提请审议仅用时半年。据昆明市人大法制委相关负责人介绍，这一《规定》篇幅小、起草过程高效，但高标准、高质量的立法要求并没有降低。
在海埂大坝的北角，一块铭牌公示着《规定》全文，提醒游客在观赏红嘴鸥时，要尊重红嘴鸥的自然习性，保持适当观赏距离，文明拍摄，避免直接接触；民众在投喂红嘴鸥时，应当在陆地区域投喂符合标准的鸥粮。
▲《昆明市文明观赏红嘴鸥规定》公示牌。 红星新闻记者 刘木木 摄
以下三类行为被禁止：一、故意侵扰、惊吓、驱赶、伤害红嘴鸥；二、在红嘴鸥聚集觅食、栖息地，燃放烟花爆竹、擅自放飞无人机等惊扰红嘴鸥的行为；三、非法猎捕红嘴鸥。违反本规定，有故意侵扰、惊吓、驱赶、伤害红嘴鸥行为的，由有关行政主管部门责令改正；拒不改正的，处50元以上500元以下罚款。作为监督部门，昆明市公安局、昆明市濒危动植物收容拯救中心及昆明市西山区自然局的监督电话作了公示。
李春光介绍，最终《规定》没有采纳他此前主张的“禁止投喂”建议，故而“留有遗憾”。“对红嘴鸥而言，野外环境哪有面包啊？”李春光解释，投喂野生动物会改变它们的野性、习性。
李春光说，他此前到深圳出差，去海滩跑步时，看到许多“禁止投喂海鸟”的提示，就此他专门研究相关法律规定，“国家有明确规定，非基于救助等特殊原因，禁止对野生动物进行补饲。我认为对红嘴鸥的投喂也应该明确禁止，但昆明的多个行政部门担心，如果不投喂，这些红嘴鸥会不会不来了？”
2020年3月，云南省林业和草原局曾发文，禁止在候鸟迁徙停歇地、越冬地随意进行投食和补饲，避免人为因素致使鸟类滞留或延期迁徙。
就“禁止投喂”意见，李春光曾在昆明的媒体圈征求意见，但遭到广泛反对，主要理由是“人鸥互动”已经成为冬季昆明的风景线，完全禁止人为投喂不切实际。
▲昆明大观楼工作人员“补饲”红嘴鸥。 红星新闻记者 刘木木 摄
昆明市林业和草原局野保和湿地管理处处长景良英介绍，《规定》的上位法是《野生动物保护法》。红嘴鸥在自然条件下主要取食鱼虾，“昆明的红嘴鸥与这座城市有特殊情结。”昆明约有4万只红嘴鸥，昆明林业和草原局每年都会通过招标采购鸥粮，对它们进行适当的补饲。这个观鸟季，该局采购了30余吨鸥粮，分62个投喂点，由专人进行投喂，“我们呼吁游客只能投喂标准鸥粮，且不要过量投喂。”
实际执法：
允许“保持距离的喜欢”，但有人不听劝
滇池度假区城市管理局的60余名队员，负责海埂大坝等区域的日常轮班巡逻。
“一些游客喜欢把海鸥抓起来，抱着喂食，或者拍照。”2月27日，一名现场负责巡逻的队员告诉红星新闻记者，昆明市民对红嘴鸥习性较为了解，几乎不存在惊扰行为，“他们见到惊吓红嘴鸥的情况，会立刻阻止，或者告知我们。”
▲昆明海埂城管巡逻。 红星新闻记者 刘木木 摄
这名队员解释，对红嘴鸥一般的惊扰行为，他们会现场口头劝阻，“有些游客不配合我们的工作，会说‘抓只海鸥有什么了不起’。”对不听劝阻的抱喂行为，他们会将线索移交给辖区的民族村派出所。
民族村派出所在海埂大坝设置了警务亭，警务亭工作人员介绍，这个观鸥季，他们受理的抓捕红嘴鸥的线索有数起。“一般是六七十岁的外地老人，他们不了解海鸥的习性，也不清楚昆明有一部要求文明观赏红嘴鸥的地方法，于是抓红嘴鸥喂食、合影。”
昆明的红嘴鸥80%栖息在西山区辖区。昆明市西山区自然资源局行政执法大队队长郎钟告诉红星新闻记者，这个观鸟季截至3月1日，该局已依照《规定》对13起违规行为均进行了顶格处罚。今年2月11日下午，一名外地游客因在海埂大坝抓住红嘴鸥强行喂食，西山区自然资源局对当事人进行了政策宣讲、批评教育并处罚500元。这起案例引发广泛关注。
“这些违法的当事人，除了网红，其他都是游客。大部分情形是，周围有游客告诉他们不能抓，但他们还是会抓。”郎钟称，除猛兽外，别的野生动物在距离人类三五米远距离会自行离开，但昆明的红嘴鸥，目前的表现看似乎已不害怕人类，并显得尤为亲密，这带来了一定程度的管理之困。
郎钟介绍，海埂公园的红嘴鸥甚至敢站在一些主播的头顶上，“这算是一种人鸥互动，我们不做干涉和管理。所有的野生动物都不允许抓捕，对昆明的红嘴鸥，我们允许保持距离的喜欢，但这种喜欢，不能超过规定要求的度。”
日前他们还处理了一起网红抓捕红嘴鸥案例。当时，那名网红辩称，是红嘴鸥飞到其手上，并啄了他的手。西山区自然资源局行政执法大队经过调查，认定该名网红实施了抓捕，符合违反《规定》行为。
郎钟介绍，这些违法案件的线索来源，一部分来自现场游客的举报，一部分来自网络。红星新闻记者到大队采访时，他们正对一老人在游船上抓海鸥的网络线索进行核查。
这些违法线索的处置流程如下：西山区自然资源局经请公安部门联络当事人，通知当事人到派出所接受讯问。情节较重的，西山区自然资源局再作出行政处罚，“如果造成红嘴鸥死亡的，我们首先是进行技术鉴定，达到刑事犯罪程度，我们会再次移送到公安部门，但目前这样的情况还没出现过。”郎钟说。
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